2月26日，银保监会发布《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《办法》)，并向社会公开征求意见。

《办法》明确了依法有序、自救为本、审慎有效、分工合作等四项原则。银保监会有关部门负责人表示，《办法》出台的目的是为防范化解重大风险，实现有序恢复和处置，保护金融消费者合法权益和社会公共利益，维护金融稳定。

“必须要强调的是，《办法》的制定并不代表目前整个银行业风险已经较大，这其实是未雨绸缪的做法，它针对未来潜在风险，让我们在真正遇到这种情况需要处理时，有据可循。”国家金融与发展实验室副主任曾刚在接受《金融时报》记者采访时说。

补齐短板防患于未然

自去年10月份以来，监管层面已经多次就高风险金融机构的风险处置问题进行安排，此前先后迎来修订的商业银行法和中国人民银行法均有相关内容涉及。

对此，中国邮政储蓄银行研究员娄飞鹏在受访时表示，商业银行法和中国人民银行法的修订，与此次《办法》的制定发布，共同原因是为了解决原有的法律法规与银行业发展实际情况存在脱节的问题。

曾刚表示，2007年美国次贷危机后暴露的监管层面的最大缺陷就是存在“大而不能倒”现象。不是不会倒，而是不能倒。“大型银行金融机构的破产倒闭势必会对国家的整个金融体系产生较大冲击和影响，因此国家会对濒临破产的大型金融机构进行救助。久而久之就衍生出这样一个问题，以银行业为例，大型银行在最后风险暴露的时候，国家为了解决或处置这些风险，往往需要动用社会资源，这相当于让它们的成本被社会化了;然而这些大型银行在没有发生风险时，其收益是归属于银行股东或是经营层的，所以导致了在‘大而不能倒’的格局下，大型银行会容易出现过度承担风险的情况。”曾刚表示。

而银行的过度承担风险会导致什么结果呢?

“首先是整个金融体系的系统性金融风险会增加，从而导致金融体系的脆弱性上升。”曾刚说，因此，在借鉴美国次贷危机后国际监管当局针对“大而不能倒”问题对大型银行的监管思路和实践经验的基础上，银保监会制定了这个《办法》。“这是监管的创新，是在宏观审慎的基础上去有效地约束大型银行的过度扩张行为，从而确保整个金融体系运行更加稳健。”曾刚说。

值得一提的是，关于恢复与处置计划，我国此前也已经进行了一些尝试，只是暂时还没有成为全行业统一普遍的实施要求。“现在《办法》把过往的一些局部尝试通过统一标准上升到了银行业符合条件的所有大型、甚至包括中型银行，这是对整个行业，尤其是大中型银行的风险管理能力的提升，并且是针对未来潜在风险的，是防患于未然。”曾刚向《金融时报》记者如是说。

广覆盖催生差异化监管要求

此次《办法》中设定的执行范围相对较广。“目前征求意见稿中针对商业银行的规定是表内业务达到3000亿元以上的，需要制定相应的恢复与处置计划，这样的银行数量不少，在大型银行之外，很多中型银行也被纳入了《办法》的管理中。”曾刚说，此外，监管部门同样留有余地，未来可能会将根据监管判断认为应该实施这一制度的中小银行纳入范围内，而这些还需要根据实际情况进行进一步探索。

中国银行研究院研究员原晓惠在接受《金融时报》记者采访时表示，针对目前《办法》覆盖范围较广的情况，未来分阶段和差异化实施或将成为新的关注点。

“以银行业为例，目前国内约60家银行需要制定相应的恢复与处置计划，包括政策性银行、国有大型银行、股份制银行及一些规模较大的城商行。由于覆盖范围相对较广，办法实施将对中小金融机构采取分阶段、简化或差异化要求等安排。”原晓惠说，除银行外，《办法》覆盖范围还包括了保险公司、AMC、金融租赁公司、信托、消费金融公司等，机构类型较多。《办法》目前已针对银行和保险机构不同特点出台了相应的恢复与处置计划建议示例，未来或将进一步根据各类机构在运作模式和风险来源等方面的差别，制定符合机构风险特点的、差异化的恢复与处置计划要求。

中小银行可相应简化要求

银保监会有关部门负责人在就《办法》公开征求意见答记者问时提到，对于那些还未达到门槛标准的中小金融机构，同样应当主动学习领会政策要求，对标同业良好做法，及早启动相关工作。

对此，娄飞鹏表示，中小银行在有制定恢复和处置计划的相关规划时，可以参考2011年以来监管部门指导大型银行开展相关工作的经验，并充分考虑自身特点，提高与自身的匹配度。“《办法》要求建立与恢复和处置计划相适应的信息管理系统，中小银行在信息科技系统建设方面相对较弱，可以考虑通过自建或者外部购买的方式解决相关问题。”娄飞鹏建议。

曾刚在受访时对《金融时报》记者表示，中小银行涉及制定恢复和处置计划时，可以根据其规模，进行适当的简化。“中小银行的业务比较简单，所以即便是出现问题后，其所能采取的方案或路径也会相对简单。因此，对于这些银行，监管的要求需要体现出差异化的原则。”曾刚说，监管要坚持的是避免银行过度承担风险的初衷，围绕这一核心对中小银行相应简化要求，因为过于复杂的规定可能会导致中小银行出现无法实现的问题，从而使监管要求流于形式。

因此，曾刚建议，对规模偏小、业务相对简单的银行可以在简化原则的基础上进行灵活处置，同时最好不要显著抬高这些银行的成本。“抬高银行成本一方面可能对中小银行开展竞争造成不利影响;另一方面，也会给我们进一步降低融资成本、支持实体经济带来障碍，因为成本的上升会影响银行支持实体的能力，这一点对中小银行来说尤其明显。”曾刚说。

(记者 左希)